(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
隨著《義務(wù)教育法》的修訂，通過(guò)明確政府的投入責(zé)任，“人民教育人民辦”終于向“人民教育政府辦”轉(zhuǎn)變
已經(jīng)20年沒(méi)有修訂的《義務(wù)教育法》，再度成為中國(guó)的熱點(diǎn)話題。
2月25日，《義務(wù)教育法(修訂草案)》提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議“一讀”(即首度提請(qǐng)審議)；下月初，全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)，該修訂草案將通過(guò)“二讀”，有望成為正式法律。
在1月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)這份修訂草案前后，國(guó)務(wù)委員陳至立，全國(guó)人大常委會(huì)委員、教科文衛(wèi)委員會(huì)委員柳斌分別就農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和修訂草案做了解讀�！斑@是深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的根本保證”。在全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會(huì)議上，主管教育工作的陳至立這樣評(píng)價(jià)。
實(shí)行20年的《義務(wù)教育法》的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，只有區(qū)區(qū)18條，早已落后于時(shí)代的腳步。而最新的修訂草案中，義務(wù)教育法被擴(kuò)展到了95條。
此番修訂，學(xué)界一直主張的義務(wù)教育“均衡化”原則得到了很大程度的體現(xiàn)，重點(diǎn)班、重點(diǎn)學(xué)校都將成為歷史名詞，草案規(guī)定，“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展，不得以任何名義將義務(wù)教育學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)�！�，同時(shí)在草案第48條中，可見(jiàn)“均衡安排教育經(jīng)費(fèi)，向薄弱學(xué)校傾斜”的字樣，扭轉(zhuǎn)了在實(shí)際中經(jīng)費(fèi)向“示范學(xué)�！眱A斜之誤。
更大范圍的均衡，是通過(guò)財(cái)政手段改變不同省份、同省的不同地區(qū)以及城市和農(nóng)村在教育資源上嚴(yán)重不均衡的格局。
另一個(gè)重要的措施是建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府的投入和責(zé)任不足，義務(wù)教育名不副實(shí)，成了“人民教育人民辦”，而新法明確了政府的投入責(zé)任，“人民教育政府辦”的原則得以確立。
政府出手彌合教育差距
當(dāng)前義務(wù)教育問(wèn)題何在？從兩個(gè)百分比中可見(jiàn)端倪。
第一個(gè)：2%。2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部2001年在部分農(nóng)業(yè)地區(qū)調(diào)研并測(cè)算后發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政在這些地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入只占當(dāng)?shù)厝苛x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的五十分之一。
如果說(shuō)這只是部分地區(qū)的抽樣調(diào)查，資深教育學(xué)者王善邁和楊東平給出了他們所了解的數(shù)據(jù)：中央財(cái)政占全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的11%。換言之，大部分的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)出自民眾和極為吃緊的縣鄉(xiāng)財(cái)政。而地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力的差異，也使各地的孩子接受教育的機(jī)會(huì)和質(zhì)量迥異。
“各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育投入經(jīng)費(fèi)的比例也沒(méi)有確定，今年多、明年少，總讓教育界難為無(wú)米之炊”，安徽省教育廳基礎(chǔ)教育處副處長(zhǎng)周元對(duì)本刊說(shuō)。
“人民教育人民辦”的局面，在城市盡管意見(jiàn)多多，尚可維持；但在農(nóng)村，教育費(fèi)用的壓力，和農(nóng)業(yè)稅、醫(yī)療支出一起，構(gòu)成了農(nóng)民的三大負(fù)擔(dān)。
2003年全國(guó)“兩會(huì)”期間，近600名人大代表聯(lián)名遞交修改《義務(wù)教育法》的議案，震動(dòng)會(huì)場(chǎng)。社會(huì)各界對(duì)義務(wù)教育現(xiàn)狀的不滿，加快了決策層行動(dòng)的腳步。
半年后，《義務(wù)教育法》修訂列入十屆全國(guó)人大的一類立法規(guī)劃，2008年前必須完成�！读x務(wù)教育法》的修訂速度驟然加快。
與此同時(shí)，中央和地方一些改革的舉動(dòng)，也在無(wú)形中動(dòng)搖了“人民教育人民辦”的根基。
近兩年來(lái)，隨著各省相繼取消農(nóng)業(yè)稅，包含在農(nóng)業(yè)稅內(nèi)的教育費(fèi)附加隨之消失，受此壓力，政府轉(zhuǎn)移支付力度已加大。2005年下半年后，包括廣東、海南、北京、蘇州等東部省市相繼開(kāi)始試行“免費(fèi)義務(wù)教育”，使東西部差距愈發(fā)明顯。至此，中央財(cái)政開(kāi)始出手幫助西部彌合差距。
政府雖然意識(shí)到自己應(yīng)該在義務(wù)教育中承擔(dān)更大的責(zé)任，但具體到義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，更為關(guān)鍵的工作則是測(cè)算和確定中央與地方財(cái)政分擔(dān)的比例。去年8月，國(guó)務(wù)院法制辦在教育部報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議的《義務(wù)教育法》修訂送審稿基礎(chǔ)上，多次會(huì)同教育部、財(cái)政部進(jìn)行討論、研究后，形成了征求意見(jiàn)稿。當(dāng)時(shí)，財(cái)政部文教司仍在緊張地進(jìn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的測(cè)算工作。一個(gè)月之后，《義務(wù)教育法(修訂草案)》第一稿出爐，在社會(huì)最為關(guān)心的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面，修訂草案與征求意見(jiàn)稿一樣，沒(méi)有做出明確的規(guī)定。不過(guò)，在修訂草案中，義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”，變成了“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌”“管理以縣為主”。
明確經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)籌，至少可以一省范圍內(nèi)一定程度拉平貧富地區(qū)間的教育經(jīng)費(fèi)差距。但在去年10月召開(kāi)的一個(gè)有關(guān)《義務(wù)教育法》修訂的研討會(huì)上，眾多專家卻不表樂(lè)觀。理由很簡(jiǎn)單，中央與地方財(cái)政分擔(dān)的比例不確定，省級(jí)統(tǒng)籌就可能成為空中樓閣。
2005年年底，在中央農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)前夕，作為該會(huì)議送給農(nóng)民的“新年禮物”之一，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會(huì)議首度公布了這一比例：西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定。對(duì)校舍維修改造資金，中央與地方的分擔(dān)比例，中西部地區(qū)為5∶5，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)性支持。對(duì)貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書(shū)資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)；對(duì)貧困寄宿學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助，由地方承擔(dān)。
投入責(zé)任仍待清晰
但上述比例僅是針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的。并且只是政策，而不是法律。
“比例是很具體的數(shù)據(jù)，會(huì)經(jīng)常發(fā)生變化，在‘兩會(huì)’期間審議《義務(wù)教育法(修訂草案)》 時(shí)，這一比例應(yīng)該不會(huì)寫進(jìn)草案中去”。教育部新聞發(fā)言人、辦公廳副主任王旭明接受本刊記者采訪說(shuō)。
于是，在修訂草案中，出現(xiàn)了這樣一句話：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
據(jù)本刊了解，國(guó)務(wù)院去年年底剛剛出臺(tái)的這一規(guī)定，在今年春節(jié)開(kāi)學(xué)之際就將在西部開(kāi)始實(shí)施，溫家寶總理去年“兩會(huì)”期間所做的對(duì)西部農(nóng)村義務(wù)教育的承諾也將提前兌現(xiàn)。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、教科文衛(wèi)委員會(huì)委員柳斌的話說(shuō)，新法修訂有七大轉(zhuǎn)變：一、義務(wù)教育將由多渠道籌措經(jīng)費(fèi)、依靠人民辦教育，向主要依靠政府財(cái)政投入辦教育轉(zhuǎn)變；二、將由收費(fèi)義務(wù)教育逐步向免費(fèi)義務(wù)教育轉(zhuǎn)變；三、義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”，向“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌”“管理以縣為主”轉(zhuǎn)變；四、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由在預(yù)算中與其他經(jīng)費(fèi)混為一體向單獨(dú)列項(xiàng)轉(zhuǎn)變；五、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列，可以增加透明度，便于審核、監(jiān)督。中央和省對(duì)縣里的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由內(nèi)部操作向公開(kāi)透明轉(zhuǎn)變；六、經(jīng)費(fèi)投入各級(jí)政府分擔(dān)體制由責(zé)任不明確向責(zé)任清晰和明確轉(zhuǎn)變；七、義務(wù)教育監(jiān)督由無(wú)從問(wèn)責(zé)向逐步建立問(wèn)責(zé)制轉(zhuǎn)變。
但在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京師范大學(xué)教授王善邁看來(lái)，看似清晰的責(zé)任仍有諸多模糊之處。“生均經(jīng)常費(fèi)、最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有公布，這一分?jǐn)偙壤龑⒄帐裁礃?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行？”
標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一基礎(chǔ)上出臺(tái)的中央與地方財(cái)政的分擔(dān)比例，自然顯得粗糙。盡管柳斌認(rèn)為中央和省對(duì)縣里的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在由內(nèi)部操作向公開(kāi)透明轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)變初期，遺留舊時(shí)代的痕跡在所難免。據(jù)有關(guān)專家向本刊披露，近年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，高達(dá)40%的經(jīng)費(fèi)被粗線條地冠之以“教育”的名義，比照全國(guó)教育投入占GDP比重約3%。這一現(xiàn)實(shí)，顯然有些其他領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付也被劃進(jìn)了“教育”名下，而這些通過(guò)多種渠道下?lián)艿摹敖逃?jīng)費(fèi)”，并未完全用在教育上。
“這反映了一種狀況，義務(wù)教育法的修訂也也好，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也好，都還是政府本位”，目前尚未能做到通過(guò)盡可能清晰細(xì)致的規(guī)定明確政府的責(zé)任。一位教育經(jīng)濟(jì)專家說(shuō)，“這一次《義務(wù)教育法》的修訂，面對(duì)外界如此強(qiáng)大的要求經(jīng)費(fèi)清晰化的壓力，財(cái)政部門沒(méi)能完全到位”。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》；楊中旭）
