從北京土儲(chǔ)中心網(wǎng)站上公布的“交易結(jié)果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀區(qū)中關(guān)村西區(qū)綜合科技貿(mào)易用地，競得人和土地一級開發(fā)商都是北京中關(guān)村國際商城發(fā)展有限公司；2004年12月21日成交的“車公莊危改小區(qū)D區(qū)綜合樓”用地，競得人和土地一級開發(fā)商都是北京隆盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。北京西南區(qū)域超大盤萬年花城也是由萬年集團(tuán)從一級開發(fā)做起的�！昂５韰^(qū)頤清家園項(xiàng)目ⅡA、ⅡB、Ⅲ地塊住宅及配套用地”、“良鄉(xiāng)拱辰南大街理想SOHO”等土地競得人和土地一級開發(fā)商均為一家等等。
還有利潤問題。按照北京市的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理的，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)用(即利潤)不高于土地儲(chǔ)備開發(fā)成本的2%。開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施，招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。
“這個(gè)數(shù)字如何確定？”有關(guān)專家提出了疑問。張曉玲認(rèn)為，對于自籌資金進(jìn)行一級開發(fā)的開發(fā)商來說，8%的利潤對他們來說并沒有吸引力，但他們完全可以通過其他方式把成本做大，從虛報(bào)的成本中拿利潤�！氨热缑慨�地實(shí)際成本是20萬元，他可以做成30萬元，多出的在政府看來是成本，對開發(fā)商來說就是實(shí)實(shí)在在的利潤，另外還可以名正言順地拿到所規(guī)定的8%�！�
田彥軍認(rèn)為，從房價(jià)這個(gè)終端市場看，其構(gòu)成中土地價(jià)格的比例越來越高，其中一個(gè)原因可以追溯到一級土地開發(fā)，開發(fā)商故意把一級開發(fā)成本做大，成本高了，招拍掛的起價(jià)顯然也會(huì)水漲船高，進(jìn)而會(huì)影響到房價(jià)上漲。
制度真空
盡管土地一級市場存在已久，而且弊端累累，但全國性的相關(guān)法律政策至今仍然是個(gè)空白。
“在沒有成套的政策出來之前，任何人都不好說�！眹临Y源部新聞辦的毛先生對《經(jīng)濟(jì)》表示，土地一級開發(fā)是個(gè)很復(fù)雜的問題，目前并沒有全國性的政策法規(guī)，各地也只是在探討試點(diǎn)階段。
據(jù)了解，北京出臺(tái)的《北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》和此前的《北京市土地儲(chǔ)備和一級開發(fā)暫行辦法》均已上報(bào)給了國土資源部。但至今國土資源部并沒有明確表態(tài)，“支持還是反對都沒有聽說過�！币晃恢槿耸扛嬖V《經(jīng)濟(jì)》記者。
另外，由于此項(xiàng)政策的制訂和實(shí)施部門均為北京市國土資源局和下屬的土儲(chǔ)中心，北京市政府也沒有明確表態(tài)。
從北京前后三個(gè)辦法的內(nèi)容來看，顯然是希望把土地一級開發(fā)向市場化推進(jìn)。
《北京市土地儲(chǔ)備和一級開發(fā)暫行辦法》第四條規(guī)定：土地儲(chǔ)備開發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)(以下簡稱開發(fā)企業(yè))承擔(dān)�！侗本┦型恋匾患夐_發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》第四條明確規(guī)定：土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，并接受社會(huì)的監(jiān)督。毫無疑問，這兩個(gè)辦法體現(xiàn)了政府部門推進(jìn)市場化的決心。
2006年3月，杭州市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府儲(chǔ)備土地開發(fā)整理的實(shí)施意見》；7月，海南省政府出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與成片開發(fā)的通知》，兩者雖然沒有出現(xiàn)土地一級開發(fā)的字樣，但實(shí)際上就是針對一級開發(fā)的專項(xiàng)政策。
田彥軍認(rèn)為，土地一級開發(fā)的發(fā)展方向是培育市場化的土地一級開發(fā)主體，實(shí)行市場準(zhǔn)入制度。
由于土地一級開發(fā)不僅僅是一個(gè)工程，其中涉及拆遷、規(guī)劃、征地手續(xù)以及市政建設(shè)等等方面，因此這是一個(gè)政策性很強(qiáng)的工程，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的市政工程。
付兵負(fù)責(zé)的中國土地一級開發(fā)網(wǎng)主要為政府和開發(fā)商提供土地一級開發(fā)的咨詢顧問，包括相關(guān)政策性和技術(shù)性的咨詢、規(guī)劃等。他認(rèn)為，政府的作用是規(guī)范和制定政策，而實(shí)施主體應(yīng)該交給企業(yè)。
在北京市公布的上述兩塊地一級開發(fā)招標(biāo)的公告中，明確規(guī)定土地一級開發(fā)的主要內(nèi)容包括辦理規(guī)劃意見書、核準(zhǔn)批復(fù)、征地等手續(xù)，自籌資金組織實(shí)施征地、拆遷和大市政建設(shè)等土地一級開發(fā)工作，申請土地一級開發(fā)驗(yàn)收等。
對此，張曉玲認(rèn)為，在目前的土地一級開發(fā)中，政府和開發(fā)商的職責(zé)和權(quán)限有待進(jìn)一步厘清，比如征地是政府的權(quán)限，而企業(yè)沒有這個(gè)權(quán)限。政府的主要職責(zé)和任務(wù)是制定政策和規(guī)范市場行為，而企業(yè)才是市場的主體�！瓣P(guān)鍵是政府行為的界定，別搞成政府像企業(yè)，企業(yè)像政府。”
田彥軍認(rèn)為，目前一級土地開發(fā)管理較為混亂，加上制度缺失，已經(jīng)成為制約土地管理以及土地市場良性發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此急需出臺(tái)全國統(tǒng)一的、可操作性的土地一級開發(fā)政策法規(guī)，確立政府主導(dǎo)下的土地一級開發(fā)市場化機(jī)制，以保證政府、開發(fā)商和原駐地居民的共贏，降低土地開發(fā)成本。(記者 張衛(wèi)華)
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