所謂土地出讓，是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。它是土地進入土地一級市場法定的主要途徑。
由于土地具有增值功能，且屬于不可再生資源，按照市場供求規(guī)律，土地供給的稀缺性與需求的無限性，便成了經濟轉型時期權力尋租高速謀利的集中領域。我國土地資源數(shù)額巨大，極易滋生土地出讓腐敗。
的確，土地出讓腐敗在各地時有發(fā)生——在土地出讓過程中，相關國家工作人員，利用職務之便以權謀私、弄權瀆職、貪污挪用、行賄受賄、揮霍浪費，導致國有資產的大量流失，損害社會正義和社會公正，危害市場經濟的健康發(fā)展，損害政府在民眾心中的形象。
為從制度上規(guī)范土地出讓行為，有必要在制度層面對土地出讓腐敗發(fā)生的原因進行分析。
土地供應制度存在缺陷
在我國，所有權歸國家的土地的使用權出讓，必須由政府主導，土地使用權方進入土地一級市場。由于實行政府壟斷土地一級市場制度，任何企業(yè)和個人要取得土地使用權必須通過各級政府，要么由政府行政劃撥，要么通過土地出讓。正是因為土地資產的重要性和土地一級市場的政府壟斷性，圍繞著土地，政府和市場上的企業(yè)或者個人發(fā)生著頻繁往來。這個過程，既是政府行為，又是市場行為，極容易產生腐敗。正如農業(yè)部政策司原司長郭書田所說：“土地出讓金成為地方財政的重要來源，每年約有5000多億元，屬于預算外資金，是土地嚴重流失的強勁驅動力。”土地供應制度的缺陷主要表現(xiàn)在土地審批制、土地配置雙軌制和土地出讓“拍賣掛牌招標協(xié)議”制度等方面。
土地審批是政府權力介入土地市場的根本手段，這也是土地出讓腐敗最根本的體制性根源。土地出讓環(huán)節(jié)中，審批的權力在市(縣)級政府，以及市(縣)的國土資源局手中。這些有審批權的單位及其領導，在監(jiān)督缺位情況下和土地腐敗暴利的驅動下，極可能發(fā)生權力尋租。比如在“慕馬大案”中，遼寧省沈陽市原副市長馬向東想批多少土地給黑社會性質犯罪組織老大劉涌便可以批多少，令人震驚。
我國實行的土地配置雙軌制，增大了發(fā)生土地出讓腐敗的可能性。政府通過無償?shù)男姓⻊潛芎陀袃數(shù)耐恋爻鲎寖煞N方式供應土地。在法律規(guī)定不明確和監(jiān)督不力情況下，企業(yè)為了無償占有國有土地，可能會通過賄賂打通關節(jié)，竭力非法爭取土地劃撥，后果自然是國有土地資產的大量流失。馬向東將3.5億元的土地資產無償劃撥給劉涌，便是鉆了雙軌制的空子，給國家造成數(shù)億元損失。另一尋租途徑便是政府將本應劃撥的土地變成出讓，以非法取得土地出讓金，后果是導致基本的城市市政建設不到位，阻礙經濟發(fā)展。
如今，我國實行“拍賣掛牌招標協(xié)議”制度出讓土地，相對于以前的協(xié)議為主的出讓制度確實是巨大進步。但這種制度仍然有很大弊端，仍然無法杜絕土地出讓腐敗。土地出讓有協(xié)議、拍賣、招標、掛牌四種合法形式。協(xié)議出讓最易產生暗箱操作，而拍賣、招標、掛牌出讓方式具有較強競爭性，因而被認為是較為公正的出讓方式。這三種形式在信息公開不充分、政策設置不合理情況下，仍然有產生尋租行為的可能。如在掛牌出讓中，個別地方違反國家政策，掛牌出讓信息公開不充分、不及時，掛牌公告設定種種限制，限制潛在競買人。
監(jiān)督制度存在缺陷
從實際運作的意義上說，任何國家的行政權力都是掌握在少數(shù)人即行政官員手中，而任何官員都有其自身相對獨立的利益，這就存在著從私利出發(fā)濫用公共權力、滋生腐敗的可能。監(jiān)督制度是遏制權力尋租必不可少的手段，但在土地出讓領域，監(jiān)督制度運行績效不甚理想。
在土地出讓的政府行為中，理論上能夠對政府進行監(jiān)督的主體很多，但實際中，過多的監(jiān)督主體反而使監(jiān)督工作難以落實。如果監(jiān)督機構的行政級別低于被監(jiān)督機構，那么這種監(jiān)督實際上沒有多大效能。上級的監(jiān)督往往是一種事后監(jiān)督，因而不能很好地預防腐敗的發(fā)生。社會監(jiān)督，只有在事件的危害到達非常大、非常明顯的程度時，才會起作用。在土地出讓過程中，對政府監(jiān)督的不力、不到位，給一些官員腐敗造成了可乘之機。
誤用民主集中制和“行政首長負責制”的弊端
民主集中制既是我國國家機構的組織原則，也是黨的基本組織制度。它包括民主基礎上的集中、集中指導下的民主兩方面含義。但在現(xiàn)實中，往往存在這種現(xiàn)狀：在決策時只有集中，在承擔責任上只有民主，導致決策的不科學、不民主和責任承擔的不明確。所謂“行政首長負責制”是指各級政府及其部門的首長在民主討論基礎上，對本行政組織所管轄的重要事務具有最后決策權，并對此全面負責。這兩個制度運作起來可能會導致權力過于集中，行政首長專斷決策，從而為行政權力尋租提供條件。
在我國，市(縣)的土地管理權主要落在市(縣)政府主管領導身上，以及市(縣)國土資源局負責人、管理者手中。這些人在管理土地問題上擁有一定程度的絕對權力。根據(jù)權力的黃金定律，豈能不產生腐��？以“慕馬大案”為例，如果民主集中制、民主討論、民主決策真正落實了，馬向東怎會那么輕易地將價值3.5億的土地無償劃撥給劉涌？這確實值得我們反思！(田湘波 黃濤)
